ALICOM 99/23  |
| ALICOM 99/23 |
Conferencia sobre Comercio Internacional de Alimentos a Partir del Año 2000: Decisiones basadas en criterios científicos, armonización, equivalencia y reconocimiento mutuo
|
Necesidades de asistencia técnica de los países en desarrollo y mecanismos para facilitarla |
por |
Ing. Gonzalo Ríos K., Ministro de Agricultura, Chile |
IV. La función de la asistencia técnica
1. El nuevo marco de trabajo introducido por la Organización Mundial del Comercio (OMC) en 1995 impuso ciertas obligaciones a todos los países, pero les ha ofrecido, a la vez, la oportunidad de recabar determinados beneficios de su aplicación.
2. A partir del año 2000 todos los países miembros, incluidos los menos adelantados, deberían cumplir con la totalidad de las obligaciones establecidas en el Acuerdo sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias, e idealmente estar en condiciones de aprovechar las ventajas resultantes del mismo.
3. Por este motivo, sobre todo los países en desarrollo necesitan asistencia técnica a fin de prepararse para esta nueva situación. Es preciso que dichos países dispongan de los conocimientos especializados necesarios para hacer valer sus derechos especialmente en relación con el trato especial y diferenciado, concepto que se estipula claramente en los Acuerdos de la OMC sobre Obstáculos Técnicos al Comercio y sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias.
4. Ambos Acuerdos asignan un papel preponderante al Codex Alimentarius como entidad de referencia científicamente válida en el sector de las normas internacionales sobre alimentos, y en particular sobre su inocuidad y calidad.
5. En los últimos años la OMC, especialmente a través de la Secretaría de su Comité de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias, así como la FAO, entre otras organizaciones, han desarrollado una vasta actividad de capacitación sobre los Acuerdos de SFS y OTC para los países en desarrollo y menos adelantados. Al mismo tiempo se han esforzado por conocer las principales dificultades con que tropiezan los países en la aplicación de estos Acuerdos.
6. En una segunda etapa la acción se centrará en aspectos más específicos de interés para los países, que guardan una vinculación más directa con sus necesidades.
7. La importante labor desarrollada hasta la fecha ha destacado la necesidad de dar un seguimiento a la capacitación y de coordinar la labor de las organizaciones internacionales, a fin de consolidar este trabajo y evitar duplicaciones de esfuerzos y recursos.
8. Con respecto a la capacitación, el primer paso consistirá en llevar a cabo un análisis crítico en el país antes de formular un programa de formación. En un principio se utilizarán las instituciones presentes en el ámbito nacional y luego, sobre la base del análisis crítico efectuado, se programará el apoyo de entidades especializadas y/o la cooperación bilateral de países que tengan más experiencia en el sector en cuestión.
9. Tanto en los países en desarrollo como desarrollados se ha observado que falta comunicación y coordinación dentro del país, y que no hay un intercambio suficiente de opiniones y experiencias, en relación con los aspectos sanitarios y fitosanitarios, entre las instituciones competentes y los expertos que asisten a las reuniones internacionales del Comité de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias, la OMC, los Comités del Codex, la Oficina Internacional de Epizootias y la Convención Internacional de Protección Fitosanitaria de la FAO.
10. La cooperación horizontal podría ser también un útil instrumento de apoyo, considerando las diferencias sustanciales entre los países en desarrollo en cuanto a su conocimiento específico del contenido y la aplicación del Acuerdo de la OMC sobre SFS.
11. En un contexto de globalización y de liberalización del comercio, que se suman al compromiso de reducir aranceles y eliminar barreras no arancelarias, los argumentos sanitarios y fitosanitarios se podrían esgrimir como justificación para aplicar medidas más proteccionistas de lo que requiere la defensa de la inocuidad y la salud. Sin embargo, los Acuerdos exigen que tales medidas posean fundamento científico y que preferiblemente las formule un órgano internacional reconocido, como la Comisión del Codex Alimentarius, cuyas normas son científicamente válidas y toman en cuenta el análisis de riesgos.
12. Hasta hace poco, la existencia de condiciones sanitarias diferentes entre dos países vecinos podía resultar comercialmente ventajosa para uno de ellos. El país cuyos productos, gracias a las condiciones sanitarias locales, resultaban aceptables en los mercados extranjeros salía beneficiado en detrimento del otro. Sin embargo, allí donde aún existen estas disparidades la diferencia es que ahora el país más aventajado ayuda a su vecino a mejorar sus condiciones sanitarias, es decir a liberarse de plagas y enfermedades, porque es consciente de que esto resultará beneficioso para ambos cuando sean objeto de un análisis de riesgos por parte de los países importadores. La ampliación de la zona segura reduce la presión sobre el primer país, y proporciona al segundo las consiguientes ventajas. Tal ha sido el caso, por ejemplo, de los acuerdos de Chile con Argentina y Perú para combatir la mosca de la fruta.
13. Las medidas sanitarias y fitosanitarias han permitido a los países en desarrollo acceder a mercados exigentes y mantener ese acceso ante los cambios en los requisitos de ingreso, como lo demuestra la gran cantidad de productos mexicanos que entran en Estados Unidos tras la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte; el acceso de las frutas y hortalizas chilenas a los mercados asiáticos; los envíos de carnes bovinas argentinas a Estados Unidos; y la decisión de la Unión Europea de postergar la aplicación reglamentaria de sus límites para la presencia de aflatoxinas en determinados productos (maní, nuez, castaña) y examinar la justificación científica de tales límites.
14. Situaciones de este tipo eran más difíciles de resolver antes de los Acuerdos; al mismo tiempo observamos que, con argumentos sólidos, es posible penetrar en mercados que anteriormente parecían inalcanzables.
15. Algunos países en desarrollo han comenzado a desempeñar un papel prominente en la Comisión del Codex Alimentarius y en sus comités; esto se debe en parte al establecimiento o la revitalización de los Comités Nacionales del Codex, que ha promovido una participación mayor de los numerosos sectores que participan en la producción alimentaria.
16. La FAO ha desempeñado una importante función de apoyo para el fortalecimiento o establecimiento de los Comités Nacionales, a través de programas que incluyen la realización de consultas y talleres.
17. Es preciso mantener las condiciones sanitarias de la producción de alimentos, y armonizar las normas para el comercio internacional. De allí la importancia de establecer una distinción entre medidas que cuentan con una justificación científica y prácticas comerciales de carácter más proteccionista.
18. Un examen del Acuerdo sobre SFS, efectuado a los tres años de su entrada en vigor, indicó la necesidad de mejorar su aplicación en sectores que requerían aportaciones técnicas considerables, por ejemplo, análisis de riesgos, regionalización, niveles de protección apropiados, coherencia, equivalencia y armonización. Se necesita, en particular, un conocimiento más cabal y una aplicación más enérgica del Acuerdo. Considerando el gran número de países en desarrollo afectados, cada uno con sus circunstancias particulares, se debería prestar en cada caso una asistencia técnica que responda a las características específicas del país.
19. A continuación se examinan los sectores que requieren una comprensión y una ejecución más adecuadas.
20. En el ámbito de la OMC se han logrado progresos en este campo, ya que la mayor parte de los países han comunicado la identidad de sus servicios de notificación e información; sin embargo incluso un proceso tan simple como éste ha requerido un tiempo prolongado.
21. Además de identificar los servicios de notificación e información, que se comunicarán a la OMC, también es preciso que se establezcan los recursos, la infraestructura, los compromisos y el apoyo político necesarios para que tales servicios puedan funcionar adecuadamente y desempeñar un papel importante en la realización de la transparencia.
22. Aunque los países han comenzado a presentar notificaciones y la mecánica de este proceso ha mejorado paulatinamente, algunos de ellos todavía no se han integrado plenamente al mismo. Otro problema es el plazo reducido, generalmente de no más de 60 días, que se concede para la presentación de observaciones.
23. Se necesita apoyo recíproco y comunicación entre los países para fortalecer el funcionamiento de estas instituciones, además del empleo de medios electrónicos a fin de que las observaciones puedan remitirse con mayor celeridad.
24. Es necesario afinar todo el procedimiento que se aplica a las observaciones, tanto para elaborar las que se reciben como para formular comentarios sobre las normas de otros países.
25. Los puntos de contacto del Codex deben intensificar su actividad y hacer circular los proyectos de normas entre un público más vasto, de ser posible por conducto de los Comités Nacionales del Codex u órganos similares.
26. La armonización reviste particular importancia para los países en desarrollo, ya que una norma internacional puede facilitar u obstaculizar su acceso a los mercados. Antes de ser ratificadas, las normas internacionales deben someterse a un proceso preparatorio en el que han de intervenir todas las partes interesadas. Este proceso debe basarse en criterios científicos y no tener vinculación alguna con intereses comerciales particulares.
27. Por consiguiente, los países en desarrollo deben participar en el proceso normativo asistiendo a las reuniones y, cuando se presenta la oportunidad, remitiendo observaciones escritas sobre las propuestas. De tal manera expondrán una posición nacional, que previamente deberá ser objeto de un atento examen a cargo de los expertos del país.
28. Los países deben cotejar sus normas nacionales con las internacionales y establecer si las eventuales diferencias resultan justificadas o apropiadas. Para ello será necesario que se hagan circular las normas nacionales entre las instituciones competentes de los países en desarrollo que aún no las hayan recibido.
29. Además, en relación con sus exportaciones los países en desarrollo podrán comparar los requisitos de importación que se les exigen con las normas internacionales, a fin de solicitar una justificación si los primeros se revelan más estrictos.
30. Los países en desarrollo tienen gran necesidad de asistencia técnica en el sector del análisis de riesgos, y en particular en cuanto a los métodos empleados para su aplicación.
31. Se debería llevar un registro de expertos en análisis de riesgos y mantener una base de datos sobre los mejores resultados obtenidos, con especial atención al aspecto de la calidad. Podrían incluirse en esto las universidades, a fin de ampliar el espectro de los especialistas en la materia disponibles en cada país.
32. Los países deberán examinar la puesta en práctica de los acuerdos de equivalencia. Se halla en la etapa final de aprobación como norma internacional el Proyecto de Directrices del Codex para la Elaboración de Acuerdos de Equivalencia, cuya aplicación y alcance requerirá una adecuada preparación de las partes.
33. Los países en desarrollo pueden solicitar fácilmente una justificación para aquellas medidas que atenten contra sus intereses, o bien pedir aclaraciones al respecto a través de los procedimientos y órganos disponibles, como el Comité de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias de la OMC. Sin embargo, es esencial que cada país tenga una comprensión clara del Acuerdo para poder defender con firmeza sus derechos.
34. Es preciso que los programas de asistencia y cooperación técnica necesarios para la aplicación del Acuerdo sobre SFS en el hemisferio americano se mantengan coordinados, y que se ponga en común la experiencia adquirida en las distintas actividades específicas que se realicen.
35. En vista de las desigualdades existentes entre los países, se necesita un plan de capacitación para que todos ellos adquieran el mismo nivel de comprensión del Acuerdo sobre SFS y de su aplicación práctica. Este plan ha de coordinarse adecuadamente para evitar duplicaciones de esfuerzos, aprovechar al máximo los recursos disponibles y dar prioridad a los temas que los distintos países deban abordar en función de sus necesidades. La capacitación se dedicará ante todo a brindar un conocimiento global del Acuerdo, pasando luego a un estudio profundo de sus aspectos particulares y de la aplicación de éstos en situaciones concretas. El plan de capacitación que se adopte deberá someterse periódicamente a un análisis crítico, y ser objeto de las modificaciones que se requieran. Para contribuir a la aplicación ordenada y eficaz de este plan deberá existir un registro de los países que necesitan asistencia, con sus necesidades específicas, y otro en el que figuren los proveedores de apoyo técnico, sean éstos países, instituciones técnicas o expertos.
36. Mientras tanto, el Comité de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias de la OMC prosigue su labor de establecer principios generales, y las organizaciones científicas continúan elaborando normas. Por este motivo es de vital importancia que los países tomen la iniciativa de determinar sus necesidades y programas en materia de asistencia técnica, a fin de poder participar en tales órganos con una importante función de promoción.
37. A continuación se resumen las principales necesidades de los países del hemisferio americano, de acuerdo con la información reunida en fuentes como las negociaciones del Grupo sobre Agricultura de la Zona de Libre Comercio de las Américas, los seminarios organizados por la Secretaría del Comité de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias de la OMC, y reuniones de cooperación bilateral.
38. Lo importante es comenzar por el aspecto esencial, es decir, la producción de alimentos inocuos; esto significa que una necesidad primordial de los países en desarrollo será la de examinar y fortalecer sus servicios y programas sanitarios, especialmente en los sectores de la protección, el análisis, la vigilancia y, en general, de la eliminación, el control o la mitigación de los problemas sanitarios y la aplicación de sistemas para evaluar el riesgo que comporta un peligro sanitario determinado.
39. Una vez que se ha alcanzado una condición sanitaria adecuada, es preciso que ésta pueda demostrarse y mantenerse. En el caso de muchos países en desarrollo la asistencia técnica integrada deberá necesariamente incluir este aspecto, que supone que se desarrolle o amplíe la aplicación del sistema de HACCP y de buenas prácticas agrícolas, de higiene y de fabricación a fin de evitar los riesgos o reducirlos al mínimo. Los expertos técnicos y las personas encargadas de las negociaciones deberán estar familiarizados con los procedimientos, estrategias y metodologías pertinentes para poder obtener el reconocimiento. Por consiguiente se deberá brindar más asistencia técnica a los sistemas de inspección y certificación que garantizan la inocuidad de los alimentos.
40. En este sector existe una demanda muy elevada de asistencia técnica por parte de los países en desarrollo, que necesitan servicios de información, seminarios, aplicaciones prácticas con apoyo de expertos y otras medidas que pongan a los gobiernos en condiciones de establecer dependencias nacionales de análisis de riesgos.
41. En relación con este tema, que suscita tantas controversias en los foros internacionales, la asistencia técnica es indispensable para que los países en desarrollo puedan determinar sus niveles de protección apropiados y adoptar una posición coherente en los distintos ámbitos en que se adoptan decisiones en materia de política sanitaria.
42. Aunque se han desplegado esfuerzos considerables, generalmente con buenos resultados, a fin de aumentar el conocimiento y la comprensión de los Acuerdos, en muchos países en desarrollo no siempre existe una comprensión cabal de los mismos. La consecuencia es que estos países no están en condiciones de apreciar las ventajas considerables que derivan de los Acuerdos. Por consiguiente, la asistencia técnica debe basarse en la aplicación práctica de éstos, y en la experiencia adquirida en su aplicación desde que entraron en vigor en 1995.
43. El programa del Codex existe desde hace largo tiempo, pero el contexto global en el que se desarrolla ha sufrido y sufre continuas modificaciones. La creación de la OMC, la adopción de las normas del Codex como normas preferidas por el Acuerdo SFS, la creciente globalización del comercio alimentario, la mayor participación sectorial (gobiernos, industria, consumidores, etc.) en el comercio de alimentos a nivel nacional, han determinado cambios en los procedimientos del Codex, así como una adaptación de sus actividades a los cambios en las circunstancias. Esto lleva a pensar que la asistencia técnica a los países en desarrollo debe orientarse en parte a brindar un conocimiento de los procedimientos del Codex, y a fortalecer sus Comités Nacionales gracias a la máxima participación efectiva de las instituciones y los expertos nacionales.
44. Será necesario prestar apoyo para el establecimiento de servicios de notificación e información de la OMC en los países en desarrollo, y cerciorarse de que los servicios y puntos de contacto del Codex funcionen adecuadamente, ayudando a sus respectivos países a cumplir con los requisitos y obligaciones de los Acuerdos pertinentes y a aprovechar la información proporcionada por servicios y puntos de contacto de países desarrollados.
45. En muchos países en desarrollo la legislación nacional no se aplica en forma apropiada, y se hace necesario mejorar la comunicación, la cooperación y la transparencia de los procedimientos normativos internos; es éste, pues, otro sector prioritario para la asistencia técnica.
46. Considerando las grandes diferencias entre los países en desarrollo en cuanto a su nivel de preparación en los distintos temas mencionados, en general el primer paso consistirá en un análisis de las capacidades y necesidades nacionales, después de lo cual se establecerán prioridades entre las distintas necesidades identificadas.
47. Se necesita información sobre los países, instituciones y expertos que podrían proporcionar la asistencia técnica requerida. Además de esto se ha de disponer de datos sobre los programas de asistencia técnica que desarrollan los organismos internacionales. Sobre esta base se podrá formular un programa específico para responder a las necesidades prioritarias, con indicación de los potenciales proveedores de asistencia. Luego se aplicará este programa utilizando en primer lugar a expertos nacionales y en segunda instancia a instituciones y expertos de otros países, desarrollados o en desarrollo, en el intento de establecer acuerdos de cooperación bilateral con los mismos.
48. El programa nacional debe tener un componente de seguimiento y proporcionar evaluaciones parciales, así como una evaluación final. Los informes sobre el mismo se han de redactar de una manera que permita transmitir la experiencia adquirida a países con necesidades similares.
49. Habrá que trabajar con los países de la región y en coordinación con organizaciones internacionales y nacionales, para establecer un programa de asistencia técnica regional que abarque áreas temáticas de interés general y otras que interesen más específicamente a ciertos países. Se establecerá un proceso de seguimiento sistemático y también unos mecanismos de evaluación que permitan adecuar, afinar o ratificar, según proceda, el Programa de Asistencia Técnica Regional.
50. Los Comités Nacionales propuestos son los del Codex Alimentarius, con una comisión nacional y comités técnicos específicos determinados por los intereses y necesidades de cada país.
51. Es preciso que los Comités Nacionales se establezcan o desarrollen con una vasta representación sectorial, que incluya al sector oficial, el académico, los productores, los exportadores, la industria y los consumidores. Los Comités deben tener programas de trabajo anuales con componentes de planificación, seguimiento y evaluación, y responsabilidades y objetivos que se definirán a partir de compromisos.
52. Se debe hacer lo posible por destacar la labor del Comité y poner de relieve sus realizaciones a fin de que el público en general llegue a conocer su importante función. Esto ayudará también a atraer financiación nacional.
53. Se necesitan conocimientos especializados para establecer dependencias oficiales de análisis de riesgos, haciendo participar a las universidades en la evaluación de riesgos y estableciendo lazos formales de comunicación y coordinación entre los distintos servicios encargados de asegurar la coherencia en la formulación de las medidas sanitarias y fitosanitarias de un país.
54. Se deberán realizar análisis de riesgos cuantitativos para determinar el ingreso de un producto, y también para demostrar el riesgo mínimo que podría representar la exportación de un producto determinado.
55. Será preciso intensificar la capacitación en la aplicación del sistema de análisis de riesgos en puntos críticos de control (HACCP), en vista de que ofrece ventajas importantes para la prevención de peligros transmitidos por alimentos y contribuye en medida considerable a la economía y la comercialización.
56. Habrá que desarrollar buenas prácticas agrícolas, de higiene y de fabricación para facilitar la formulación de evaluaciones bilaterales de equivalencia, así como la adopción de acuerdos de equivalencia.
57. Se necesitan conocimientos especializados para establecer o reforzar los servicios que notifican las medidas sanitarias y fitosanitarias, elaborar procedimientos para la recepción y distribución de notificaciones de otros países, facilitar y fomentar la formulación de observaciones de entidades nacionales, publicar y promover las notificaciones de los países y fomentar la formulación de observaciones en el ámbito nacional e internacional.
58. En temas como el análisis de riesgos, la reglamentación, etc. deben aprovecharse lo más posible aquellos servicios que proporcionan información sobre medidas sanitarias y fitosanitarias. Asimismo se precisa una comprensión cabal de los artículos y los procedimientos establecidos en los Acuerdos sobre SFS y sobre OTC y en el Codex Alimentarius, a fin de potenciar al máximo los beneficios, hacer valer los derechos del país y poner a éste en una posición más adecuada para negociar, en estos foros y en el marco de arreglos bilaterales, la aplicación de los principios básicos de dichos Acuerdos.
59. La FAO, la OMC y la OMS deben seguir prestando apoyo a los países en desarrollo mediante actividades de capacitación directa en el ámbito regional y nacional, por ejemplo en forma de talleres y seminarios o a través de los medios electrónicos. Esta capacitación se centrará en los niveles apropiados de protección, análisis de riesgos, mejora de las condiciones sanitarias y en el desarrollo de la equivalencia, como líneas de acción principales para el año 2000 y años posteriores.